børn bag hegn med tyrkisk flag
I 2016 truede Tyrkiet med at åbne grænsen mod EU.
Foto: Umit Bektas/Reuters/Ritzau Scanpix

Tyrkiet og EU

journalist Malene Fenger-Grøndahl, iBureauet/Dagbladet Information. 2011. Opdateret af journalist Michelle Arrouas, Bureauet, januar 2021.
Top image group
børn bag hegn med tyrkisk flag
I 2016 truede Tyrkiet med at åbne grænsen mod EU.
Foto: Umit Bektas/Reuters/Ritzau Scanpix
 

Forholdet mellem Tyrkiet og EU er stormfuldt, og mere end 30 år efter, at Tyrkiet søgte om medlemskab af EU, er der stadig lange udsigter til en optagelse. Forholdet mellem EU og Tyrkiet begyndte som en overfladisk flirt i 1963, da Tyrkiet og det daværende EF indgik en associeringsaftale, og udviklede sig til en form for forlovelse, da Tyrkiet i 1987 søgte om fuldt medlemskab. Alligevel skulle der gå næsten 20 år, før de egentlige optagelsesforhandlinger gik i gang i oktober 2005. Femten år efter, i 2020, har den indenrigspolitiske udvikling i Tyrkiet – hvor præsidenten har slået hårdt ned på et kupforsøg med lukning af medier, masseanholdelser, massefyringer og en forfatningsændring som følge – igen sat spørgsmålstegn ved, hvad udgangen på den langstrakte proces bliver: Ender det med fuldt medlemskab, et mere uforpligtende forhold eller et dramatisk brud? Efter kupforsøget, forfatningsændringen, og den fortsatte konflikt om Cypern er der ikke meget, der tyder på, at Tyrkiets mangeårige drøm om EU-medlemskab bliver til virkelighed foreløbig.

 

Videoklip: Skal Tyrkiet være medlem af EU? Videoen er udgivet af EU-Oplysningen, 2018.

Artikel type
faktalink

Historisk baggrund om Tyrkiet og EU's forhold

Hvornår begyndte man at snakke om Tyrkiet som medlemsland af EF/EU?

I 1963 indgik Tyrkiet en såkaldt associeringsaftale med det daværende EF (det Europæiske Fællesskab, forløberen for Den Europæiske Union), kaldet Ankara-aftalen. Aftalen var EF-landenes svar på den ansøgning om medlemskab af EF, som Tyrkiet havde sendt allerede i 1959. Aftalen gav Tyrkiet mulighed for at få lån på gode vilkår og omfattede desuden en række handelsmæssige spørgsmål. Resultatet af aftalen blev et nært økonomisk samarbejde mellem Tyrkiet og EF og en gradvis oprettelse af en toldunion. Vigtigere var dog, at aftalen også nævnte tyrkisk medlemskab af EF som et mål, hvis parterne kunne blive enige om det.

I forbindelse med indgåelsen af Ankara-aftalen oprettede EF et såkaldt Associeringsråd, hvor Tyrkiets udenrigsminister jævnligt mødtes med EF-landenes udenrigsministre for at opretholde en løbende politisk dialog. Rådet fungerer stadig – nu med deltagelse af EU-landenes udenrigsministre.

Forløbet omkring indgåelsen af Ankara-aftalen gennemgås i et temahæfte om EU og Tyrkiet fra Folketingets EU-oplysning februar 2004 (se kilder).

Hvad skete der med forholdet mellem EF og Tyrkiet i 1970’erne?

I løbet af 1970’erne gik den politiske dialog mellem Tyrkiet og EF stort set i stå. Det skete især på grund af den negative holdning til EF hos Tyrkiets ministerpræsident Bülent Ecevit i perioden 1974-75 og igen fra 1978. Ecevits udenrigsminister henvendte sig ganske vist til EF for at gøre opmærksom på, at Tyrkiet ønskede medlemskab af Fællesskabet. Men Ecevit afviste de betingelser, som EF-Kommissionen stillede for et tættere samarbejde. Ecevits officielle begrundelse for at afslå EU’s tilbud var, at de økonomiske vilkår var for dårlige. Men hans afvisning bundede formodentlig også i, at han opfattede det europæiske samarbejde som alt for kapitalistisk præget. Han ønskede at føre en uafhængig, socialistisk udenrigspolitik. Som alternativ til EF-Kommissionens udkast foreslog han, at processen mod medlemskab skulle stilles i bero i fem år, og at EF i stedet skulle give Tyrkiet et stort lån. Det afviste EF.

Hvad skete der med forholdet mellem EF og Tyrkiet i 1980’erne?

Forholdet mellem EF og Tyrkiet blev yderligere afkølet, efter at der i 1980 fandt et militærkup sted i Tyrkiet. Militæret overtog magten og gennemtvang en forfatning, som gav militæret stor magt over de civile institutioner. Som reaktion på militærkuppet og den nye forfatning suspenderede EF associeringsaftalen med Tyrkiet. Først da der blev afholdt flerpartivalg til parlamentet i 1983, blev aftalen genetableret. Ved valget i 1983 blev den provestlige Turgut Özal ministerpræsident, og Özal gjorde en stor indsats for at genetablere et godt forhold til EF. Det var på hans foranledning, at Tyrkiet i 1987 formelt søgte om medlemskab af EF. To år efter, i 1989, kom EF-Kommissionen med en officiel vurdering af Tyrkiets ansøgning. Vurderingen lød på, at Tyrkiet var egnet til at søge om optagelse, men at EF alligevel ikke ville gå videre med at behandle ansøgningen. Tyrkiet var nemlig hverken økonomisk eller politisk klar til at indlede optagelsesforhandlinger med EF, lød Kommissionens vurdering. I 1980’erne havde der udviklet sig borgerkrigslignende tilstande i Tyrkiet, hvor kurdiske oprørsgrupper og militære sikkerhedsstyrker kæmpede mod hinanden. Militærets forsøg på nedkæmpelse af oprøret medførte en lang række menneskerettighedskrænkelser, blandt andet tvangsforflytninger af landsbyboere og drab og tortur på civile, og det var blandt andet med henvisning hertil, at EF-Kommissionen afviste Tyrkiets ansøgning om medlemskab. EF-Kommissionen afviste således at behandle Tyrkiets ansøgning om medlemskab, men samtidig anbefalede Kommissionen, at EF gav finansiel bistand til Tyrkiet og intensiverede det økonomiske samarbejde med landet for på den måde at støtte en positiv politisk og økonomisk udvikling.

Hvad skete der i forholdet mellem EF/EU og Tyrkiet i 1990’erne?

De økonomiske forbindelser mellem EU og Tyrkiet blev i løbende udbygget i første halvdel af 1990’erne, og i 1996 blev den sidste fase af associeringsaftalen fra 1963 gennemført: Der blev oprettet en toldunion mellem EU og Tyrkiet. I de følgende år modtog Tyrkiet trecifrede millionbeløb i finansiel bistand fra EU, og samhandlen mellem Tyrkiet og EU-landene steg betydeligt. Det øgede økonomiske samarbejde gav de tyrkiske politikere det indtryk, at vejen var banet for egentligt medlemskab. Men på Det Europæiske Råds møde i Luxembourg i december 1997 fik Tyrkiet ikke – i modsætning til en række central- og østeuropæiske lande – status som kandidatland. Tyrkiet var fortsat kun ’ansøgerland’. Den tyrkiske regering reagerede ved at afbryde den politiske dialog med EU, og det næste halvandet år var forholdet mellem EU og Tyrkiet på frysepunktet. På EU-topmødet i Helsinki i december 1999 vendte stemningen. Her blev det besluttet at tildele Tyrkiet status af kandidatland.

Hvilke krav stiller EU til et kandidatland?

For at blive optaget i EU skal et ansøgerland leve op til en række kriterier, der kendes som Københavns-kriterierne. De kaldes sådan, fordi de blev vedtaget på et møde i Det Europæiske Råd i København i 1993. De kan opdeles i tre typer af kriterier:

  • · Politiske kriterier: Landet skal have opbygget stabile institutioner, der sikrer demokrati, retsstat og respekt for menneskerettigheder og beskyttelse af mindretal.
     
  • · Økonomiske kriterier: Landet skal have en fungerende markedsøkonomi og være i stand til at modstå konkurrencepresset og markedskræfterne i EU.
     
  • · Administrative kriterier: Et nyt EU-land skal påtage sig de forpligtelser, der følger af et medlemskab. Det skal gennemføre og leve op til EU’s samlede regelsæt – det såkaldte ’aquis communautaire’, som er på op mod 100.000 sider – og tilslutte sig målet om en politisk, økonomisk og monetær union.

Desuden er der en fjerde betingelse, der handler om EU’s absorbtionskapacitet: ”Unionens evne til at optage nye medlemmer uden derved at sætte tempoet i den europæiske integration over styr er ligeledes af stor betydning.”

I sidste ende er det medlemslandene, der med enstemmighed træffer afgørelse om, hvorvidt et nyt land kan optages i EU, og det skal godkendes af Europa-Parlamentet.

Det politiske Københavns-kriterium skal være opfyldt, før EU vil indlede optagelsesforhandlinger med et kandidatland. Hvilke forandringer og reformer, der mere præcist skal til, for at et land opfyldet dette kriterium, er forskelligt fra kandidatland til kandidatland, og efter udnævnelsen af et nyt kandidatland udarbejder EU derfor et såkaldt tiltrædelsespartnerskab med en liste over områder, som landet især skal arbejde med, hvis det vil leve op til EU’s standarder.

Hvordan er vilkårene omkring optagelsesforhandlingerne?

Forhandlinger mellem EU og et kandidatland er ikke en proces med to lige stærke parter. Der er snarere tale om, at kandidatlandet skal tilpasse sig en lang række krav, som EU stiller. Målet for forhandlingerne er at sikre, at kandidatlandet tilpasser sig EU’s værdier og EU’s samlede regelsæt. De værdier, EU har defineret som centrale – for eksempel ytringsfrihed, mindretalsrettigheder og effektive domstole – skal være på plads, og kandidatlandet skal implementere næsten 100.000 siders lovgivning og sikre, at alle reglerne bliver efterlevet i praksis. Forhandlingerne består derfor primært i, at EU kontrollerer, om de nødvendige love bliver vedtaget i kandidatlandets parlament, og om lovene fungerer i praksis.

Forhandlingerne mellem EU og et kandidatland er inddelt i et antal kapitler, som det ser ud nu, er det i alt 35 kapitler, som hvert især handler om bestemte temaer og politikområder, for eksempel finansvæsnet, informationssamfundet eller retssystemet. Forhandlingerne foregår mellem en regeringsdelegation fra kandidatlandet på den ene side og repræsentanter for EU-Kommissionen og EU-formandskabet på den anden side. EU-formandskabet skifter hvert halve år, så den del af EU-forhandlingsdelegationen, der repræsenterer formandskabet, skiftes ud hvert halve år, og det kan derfor have en vis betydning for effektiviteten i forhandlingerne, hvilket land der har formandskabet i EU, og hvordan holdning til tyrkisk medlemskab er i det pågældende land. Åbningen af hvert forhandlingskapitel kræver desuden enstemmig godkendelse blandt medlemslandene. Forhandlingsprocessen kan derfor trækkes i langdrag, hvis blot et enkelt land er imod, at et kapitel afsluttes, eller at et nyt kapitel åbnes. I forhold til Tyrkiet har især Frankrig modsat sig afslutning af og åbning af nye kapitler i forhandlingerne.

Forhandlinger og reformer fra 2005-2010

Hvordan var Tyrkiets proces fra kandidatstatus til de første forhandlinger?

Tyrkiets officielle status som kandidatland fra december 1999 betød ikke, at EU umiddelbart ville indlede optagelsesforhandlinger. Først skulle Tyrkiet gennemføre en række reformer, ikke mindst på det politiske område. Den tyrkiske regering gik hurtigt i gang med reformarbejdet. Reformprocessen fik for alvor fart på, da det islamisk inspirerede AK-parti (AKP) overtog regeringsmagten i november 2002. AK-regeringen så det som sin mest presserende opgave at føre Tyrkiet tættere på EU. På EU-topmødet i København i december 2002 besluttede EU-lederne, at der skulle indledes forhandlinger med Tyrkiet, hvis det i 2004 kunne påvises, at Tyrkiet var kommet tættere på at opfylde EU’s krav. EU-Kommissionen fulgte de næste år udviklingen i Tyrkiet nøje, og i en rapport fra oktober 2004 vurderede Kommissionen, at Tyrkiet nu opfyldte det politiske Københavnskriterium i så høj grad, at der kunne indledes forhandlinger. I december 2004 besluttede EU’s stats- og regeringschefer, at optagelsesforhandlingerne med Tyrkiet skulle begynde den 3. oktober 2005.

Hvilke særlige krav stillede EU til Tyrkiet de første år af forhandlingerne?

Officielt har EU lige fra Tyrkiets udnævnelse til kandidatland i 1999 behandlet det som alle andre kandidatlande. Men flere gange er det både fra Tyrkiets side og fra en række af EU-landenes ledere blevet understreget, at forholdet mellem EU og Tyrkiet er noget ganske særligt, og at forhandlingerne om optagelse derfor ikke kan sammenlignes med den proces, der er gået forud for de hidtidige udvidelser.

Forhandlingerne med de enkelte kandidatlande baserer sig på såkaldte tiltrædelsespartnerskaber, hvor det præciseres og konkretiseres, hvad det enkelte land skal gøre for at leve op til de såkaldte Københavns-kriterier. Tiltrædelsespartnerskaberne er altså forskellige fra land til land, og det er en almindelig vurdering, at EU i sine forhandlinger med Tyrkiet har lagt særlig vægt på overholdelse og sikring af menneskerettigheder. Menneskerettighederne indgår i det politiske Københavnskriterium for alle kandidatlande, men som noget nyt for Tyrkiet er der også et selvstædigt forhandlingskapitel om fundamentale rettigheder og domstole.

Storbritannien, Sverige og Spanien har derimod argumenteret for en blødere forhandlingslinje, hvor demokrati og menneskerettigheder ikke gøres til omdrejningspunkt for samtlige forhandlingskapitler.

Journalist og ekspert i europæiske forhold Nynne Bjerre Christensen har peget på, at medlemskab tidligere blev set som et redskab til at fremme demokrati og menneskerettigheder, mens det i de senere år snarere er blevet opfattet sådan, at det processen hen imod optagelse, der er fremmende for et lands demokratiske udvikling: ”hvor det i dag forlanges, at Tyrkiet skal blive demokratisk før optagelse, så var det er vigtigt argument for Spaniens og Grækenlands optagelser (hhv. 1986 og 1981) at styrke deres vakkelvorne demokratier – altså inden for EF’s rammer”, skrev hun i en artikel i tidsskriftet Mellemøstinformation i 2004 (se kilder).

Hvilke særlige krav ønskede enkelte EU-lande at stille til Tyrkiet?

· Nogle EU-lande, herunder Danmark og Frankrig, har argumenteret for, at forhandlingskapitlet om uddannelse skal indeholde strenge krav om tyrkiske skolebøgers beskrivelse af det kurdiske mindretal.

· Franske politikere har krævet, at det skal gøres til en betingelse for tyrkisk medlemskab, at Tyrkiet anerkender det folkedrab på armenierne, der fandt sted under Første Verdenskrig.

Ingen af delene er dog blevet gjort til specifikke krav til Tyrkiet, men begge dele indgår i den samlede vurdering af Tyrkiet fremskridt inden for demokrati og menneskerettigheder, og EU-repræsentanter har da også rost Tyrkiet for den opblødning i forholdet til Armenien – og diskussionen om folkedrabet – som har fundet sted de senere år.

Hvilke reformer blev gennemført i Tyrkiet fra 1999-2005?

Da Tyrkiet i 1999 var blevet udpeget til kandidatland, udarbejdede EU en liste over de områder, som skulle reformeres, for at Tyrkiet kunne begynde forhandlinger om optagelse og siden blive medlem af EU. Listen, som er blevet revideret flere gange, har dannet udgangspunkt for den række af større reformer, der er blevet gennemført i Tyrkiet frem til forhandlingernes start i 2005. Reformerne har blandt andet omfattet følgende:

 

· Oktober 2001: Forfatningsreform: Individuelle frihedsrettigheder, magtforhold mellem militær og civile myndigheder.

· November 2001: Lov om borgerlige rettigheder: Ligestilling, foreningsfrihed.

· Februar 2002: 1. reformpakke: Ytringsfrihed.

· April 2002: 2. reformpakke: Forsamlingsfrihed, pressefrihed, tortur.

· August 2002: 3. reformpakke: Afskaffelse af dødsstraf i fredstid, lovliggørelse af tv- og radioudsendelser på kurdisk, legalisering af undervisning i kurdisk, rettigheder til ikke-muslimske samfund angående religiøs ejendom, foreningsfrihed.

· Januar 2003: 4. reformpakke: Religionsfrihed, forebyggelse af tortur, ytringsfrihed, retssystem.

· Februar 2003: 5. reformpakke: Retssystem, forstærket adgang til fornyet domstolsprøvelse efter vundne sager ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

· Juli 2003: 6. reformpakke: Ytringsfrihed, militærets plads i råd/organer, fuldstændig afskaffelse af dødsstraf.

· August 2003. 7. reformpakke: Magtforhold mellem militær og civile myndigheder, foreningsfrihed, ytringsfrihed.

· Maj 2004: Forfatningsreform: Ophævelse af statssikkerhedsdomstole.

· Oktober 2004. Straffelov: Diskrimination, ligestilling.

 

Reformpakkerne og baggrunden for dem beskrives i Jesper Møller Sørensen og Erik Boels bog ”Tyrkiet – på vej gennem EU’s nåleøje” (se kilder) samt i temahæftet ”EU og Tyrkiet” fra Folketingets EU-oplysning (se kilder). De mange reformer, som blev gennemført fra 1999 og frem, førte til, at EU i december 2004 besluttede at indlede forhandlinger med Tyrkiet i oktober 2005.

Hvordan blev reformprocessen fra 1999-2005 vurderet af eksperter?

Flere fremtrædende iagttagere af tyrkisk politik vurderede, at reformprocessen frem mod optagelsesforhandlingernes start var hurtigere og mere omfattende end forventeligt. Formanden for Netværk for Tyrkiet i EU (TRiEU), Yildiz Akdogan, kaldte således i en artikel i Dagbladet Information (se kilder) udviklingen i Tyrkiet siden 1999 ”en revolution af hidtil uset karakter i tyrkisk politik”, og også forsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) Ziya Önis vurderer i oversigtsartiklen ”Recent foreign policy attitudes in Turkey” (se kilder), at reformprocessen og engagementet i at leve op til EU’s krav var imponerende stærk i perioden fra 2002 til 2006.

Hvordan forløb optagelsesforhandlingerne fra 2005-2010?

Forhandlingerne mellem Tyrkiet og EU forløb i begyndelsen rimeligt effektivt. Men siden forhandlingernes start i oktober 2005 er kun ét kapitel, nemlig det om forskningspolitik, blevet afsluttet. Sådan er status stadig i 2020, hvor 16 ud af 35 kapitler er blevet åbnet, men kun et enkelt er blevet afsluttet, som Europa-Kommissionen beskriver på sin hjemmeside om forholdet mellem EU og Tyrkiet (se kilder). I 00’erne var det især forholdet til Cypern, øen og republikken i Middelhavet, der siden Tyrkiets invasion af den nordlige del i 1974 har bestået af en græsk og en tyrkisk-cypriotisk del, der førte til hårdknuder i forhandlingerne, som artiklen ”Cypern blokerer EU-forhandlinger med Tyrkiet”, bragt på dr.dk (se kilder) beskriver. I december 2006 besluttede EU’s stats- og regeringschefer at sætte den del af optagelsesforhandlingerne, der drejede sig om handelssamarbejde, i bero på ubestemt tid. Det drejede sig om otte af i alt 35 forhandlingskapitler. Begrundelsen var, at Tyrkiets regering fortsat nægtede at anerkende EU-medlemmet Cypern som en selvstændig stat og åbne sine havne for skibe og fly derfra. Ingen forhandlingskapitler kan afsluttes endeligt, så længe Cypern-problemet ikke er løst.

Hvilke reformer manglede Tyrkiet at gennemføre for at leve op til EU’s krav ved udgangen af 00’erne?

Siden 1998 har EU-Kommissionen systematisk overvåget og afrapporteret om Tyrkiets udvikling mod medlemskab af EU. Stort set alle rapporter har indeholdt såvel ros som ris til Tyrkiet. I rapporten fra november 2010, ”Turkey 2010 Progress Report” konkluderede EU-Kommissionen, at Tyrkiet fortsat gjorde fremskridt, og at ikke mindst forfatningsændringen fra efteråret 2010 indeholdt mange positive ændringer. Men samtidig fremhæves det i rapporten, at der også er en række områder, hvor Tyrkiet skal forbedre sig og gennemføre reformer. Rapporten nævner blandt andet:

· Ytringsfrihed

· Pressefrihed

· Religionsfrihed

· Rettigheder for kulturelle og religiøse minoritetsgrupper

· Rettigheder for kvinder

Ved lanceringen af rapporten udtalte EU’s udvidelseskommissær, Stefan Füle (se kilder), at tempoet i forhandlingerne var utilfredsstillende, og at Tyrkiet må sætte mere fart på reformerne, hvis der skal åbnes flere forhandlingskapitler i nær fremtid.