jens stoltenberg
NATO's generalsekretær Jens Stoltenberg taler med pressen i NATO's hovedkvarter i Brussels den 13. juli 2017.
Foto: Thierry Charlier / Scanpix

NATO

Artikel type
faktalink
journalist Emil Rottbøll, iBureauet/Dagbladet Information. 2010. Opdateret af journalist Lasse Wamsler, oktober 2014 og af journalist Michelle Arrouas, august 2017.
Top image group
jens stoltenberg
NATO's generalsekretær Jens Stoltenberg taler med pressen i NATO's hovedkvarter i Brussels den 13. juli 2017.
Foto: Thierry Charlier / Scanpix
Main image
NATO's nye generalsekretær Jens Stoltenberg taler i NATO's hovedkvarter i Bruxelles den 1. oktober 2014.
NATO's nye generalsekretær jens Stoltenberg taler i NATO's hovedkvarter i Bruxelles den 1. oktober 2014.
Foto: Francois Lenoir / Scanpix

Da Norges tidligere statsminister Jens Stoltenberg den 30. september 2014 blev udpeget som NATOs nye generalsekretær satte han sig i spidsen for det største militære magtapparat, verden nogensinde har set. NATO er en 60 år gammel forsvarsalliance, der har udgjort rammen for USA’s engagement i Europa siden Den Kolde Krig, men også en militærmagt i identitetskrise, og ifølge eksperter befinder NATO sig i 2017 i den største krise nogensinde i forsvarsalliancens historie. Den nordatlantiske forsvarsalliance har svært ved at finde ud af, hvilken rolle den skal spille efter Den Kolde Krig, og efter Donald Trump som USA's præsident har sat spørgsmålstegn ved om USA vil leve op til sine traktatmæssige forpligtelser er den tvivl vokset. I dag kommer truslerne mod NATO-landene ikke kun fra Rusland, men fra hele verden: terrorisme, fejlslagne stater, energiforsyningssikkerhed og spredning af masseødelæggelsesvåben er nogle af dem.

NATO har siden sin fødsel i 1949 udviklet sig fra en traditionel militæralliance med fokus på kollektivt forsvar til en politisk-militær organisation for sikkerhedssamarbejde, hvor krisestyring og konfliktforebyggelse er blevet de primære opgaver. Men tilpasningen er sket løbende og uplanlagt, og derfor står alliancen over for en række væsentlige reformer de kommende år. Før disse kan gennemføres, mangler NATO-landene imidlertid at tage stilling til det grundlæggende spørgsmål, som har presset sig på siden Den Kolde Krigs ophør og er taget til i takt med Ruslands invasion af Ukraine i 2014 og de mere eller mindre fejlslagne operationer i Afghanistan, Irak og Libyen: Er NATO stadig den bedste løsning på Europas og USA’s sikkerhedsproblemer?

 

Introduktion til NATO

Hvad er NATO?

Marinesoldat bag NATO-flag i Vana ved Sortehavet, Bulgarien. 1.4.2004. Foto: Petar Petroc AP Photo/Polfoto
Marinesoldat bag NATO-flag i Vana ved Sortehavet,
Bulgarien. 1.4.2004. Foto: Petar Petroc AP Photo/Polfoto

NATO er oprindeligt en alliance til kollektivt selvforsvar. NATO står for Den Nordatlantiske Traktat Organisation, og den blev oprettet i tilslutning til Den Nordatlantiske Traktat, som 12 lande, heriblandt Danmark, underskrev i Washington den 4. april 1949. Formålet med traktaten er at fremme sikkerhed og stabilitet i det nordatlantiske område, det vil sige USA, Canada og Europa. 

Hvad er den traktatmæssige baggrund for NATO?

NATO er etableret i overensstemmelse med Artikel 51 i de Forenede Nationers (FN’s) pagt. I Den Nordatlantiske Traktat er artikel 5 den centrale bestemmelse, den såkaldte musketer-ed. Artiklen fastslår, at et væbnet angreb mod en eller flere af medlemslandene skal betragtes som et angreb på dem alle. Det forpligter hvert af medlemslandene til at hjælpe det angrebne land med væbnet magt eller andre tiltag, som hver af dem anser for nødvendigt for at genoprette sikkerheden i Nordatlanten. Når artiklen kaldes en musketer-ed, er det en henvisning til Alexandre Dumas’ roman ’De Tre Musketerer’, hvor de tre hovedpersoner afgiver følgende troskabserklæring over for hinanden: ”Én for alle og alle for én”.

Musketer-eden i artikel 5 har kun været aktiveret én gang, og det var efter terrorangrebet på USA den 11. september 2001. NATO-landene tilbød kollektivt USA hjælp til at besvare terrorangrebet ved bl.a. at invadere Afghanistan, hvor bagmændene i al-Qaeda, var blevet lokaliseret. Den del af hjælpen valgte USA dog ikke at tage imod, men angreb i stedet Afghanistan med en sammensat koalition af lande, se Den Store Danske (se kilder). 

Hvordan har NATO’s medlemskreds udviklet sig?

Siden oprettelsen af NATO i 1949, hvor 12 lande var med, er kredsen af medlemslande blevet udvidet flere gange, senest i 2009. I dag består NATO af 29 lande:

· Belgien, Canada, Danmark, Frankrig, Holland, Island, Italien, Luxembourg, Norge, Portugal, Storbritannien og USA siden 1949.

· Grækenland og Tyrkiet siden 1952.

·  Tyskland siden 1955.

· Spanien siden 1982.

· Polen, Tjekkiet, Ungarn siden 1999.

· Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien siden 2004.

· Albanien og Kroatien siden 2009.

· Montenegro siden 2017.

Derudover har NATO fra 1994 haft tilknyttet en række ’partnerskabslande’, som man samarbejder med uden at tilbyde sikkerhedsgarantier (se også afsnittet ’Hvem er NATO’s partnere?’).

Alliancens interesseområde har siden Den Kolde Krig udvidet sig til områder langt fra det nordlige Atlanterhav, og for øjeblikket er NATO engageret i Afghanistan, i Libyen, på Balkan, i Middelhavet, og ud for Afrikas Horn.

Hvem kan blive medlem af NATO?

Grundlaget for at optage nye medlemmer i NATO står i Den Nordatlantiske Traktats artikel 10: ”Deltagerne kan ved enstemmig beslutning opfordre enhver anden europæisk stat, som er i stand til at fremme grundsætningerne i denne traktat og bidrage til det nordatlantiske områdes sikkerhed, til at tiltræde denne traktat.”

For at sikre at nye medlemmer ikke svækker NATO’s evner og interesser, skal ansøgerlande opfylde en række kriterier, før de kan blive optaget. Kriterierne er defineret i optagelsesprogrammet ’Membership Action Plan’ (MAP) fra 1999, og derudover skal landet deltage i programmet Partnerskab for Fred (se afsnittet ’Hvad er Partnerskab for Fred’). Kravene strækker sig over områderne politik, militær, økonomi, menneskerettigheder og retssikkerhed, men ifølge bogen ’NATO – en alliance i bevægelse’ (se kilder) er der ikke altid tale om konkret definerede kriterier, som ved f.eks. optagelsesproceduren til EU.

Ansøgerlandet skal have løst internationale, etniske og territorielle konflikter med fredelige midler, det skal arbejde for lov og orden og menneskerettigheder, militæret skal kontrolleres demokratisk, og økonomisk frihed, social retfærdighed

og miljømæssig ansvarlighed skal promoveres. Derudover skal landet afsætte tilstrækkelige ressourcer til sit forsvar, hidtil defineret som to pct. af BNP, til at kunne bidrage til det kollektive forsvar og NATO’s nye missioner. Se også MAP-dokumentet på NATO’s hjemmeside for en nærmere beskrivelse (se kilder).

Udvidelsesprocessen i sig selv skal hjælpe til at afværge konflikter, idet udsigten til medlemskab er et incitament for ansøgerlande til at bilægge interne stridigheder og uoverensstemmelser med deres naboer og til at fremme reformer og demokratisering.

Historie og baggrund

Hvorfor blev alliancen dannet?

NATO’s første generalsekretær, den britiske Lord Ismay, sammenfattede sin opgave i én sætning: ”Nato skal holde russerne ude, tyskerne nede og amerikanerne inde (i Europa, red.)”, her citeret fra Politikens artikel ’Haves: Aktiv 60-årig. Søges: Klare mål’ (se kilder).

Efter Anden Verdenskrig spidsede det konfliktfyldte forhold mellem Vesten og Sovjetunionen til og flød ud i en lang konflikt, kendt som Den Kolde Krig. I Tjekkoslovakiet kom kommunisterne til magten i februar 1948 støttet af Moskva, Finland var allerede blevet påtvunget en venskabs- og samarbejdstraktat med Sovjetunionen, Norge var også sat under pres af Moskva for at holde sig neutral eller indgå en lignende aftale, og i juni 1948 indledte Sovjetunionen blokaden af Berlin. De vesteuropæiske lande følte sig udsatte, og Belgien, Holland, Luxembourg, Frankrig og Storbritannien dannede i første omgang deres egen alliance i 1948, Vestunionen. Men Sovjetunionens militære styrke var langt overlegen, og derfor tog det britiske og det amerikanske udenrigsministerium initiativet til en udvidet alliance, hvor den nye supermagt USA befæstede sin tilstedeværelse i Europa. Resultatet blev Den Nordatlantiske Traktat fra 1949, bedre kendt som Atlantpagten, hvor også Canada, Danmark, Island, Italien, Norge og Portugal deltog, og NATO blev, som beskrevet ovenfor, etableret i tilknytning til denne traktat.

Til at begynde med var NATO mest en politisk organisation beskyttet af USA’s kernevåben, men efter Korea-krigens udbrud i 1950 blev der sat skub i medlemslandene for at få etableret en egentlig militær organisation. Herefter indledte alliancen en omfattende oprustning af Vesteuropa med konventionelle våben som kampvogne, artilleri og soldater. I 1954 blev de første amerikanske kernevåben placeret i Europa. Først i Storbritannien og siden i Tyskland, Italien, Frankrig, Tyrkiet, Holland, Grækenland og Belgien, som beskrevet i rapporten ’U.S. Nuclear Weapons in Europe’ (se kilder).

Hvad er NATO’s formål?

Selv om truslen mod USA og Europa ikke længere kommer fra Rusland, passer Lord Ismays formulering stadig på NATO’s formål i dag. Det er tredelt, som forklaret i bogen ’NATO – en alliance i bevægelse’ (se kilder):

· For det første skal NATO tage sig af angribende fjender og andre ydre trusler.

· For det andet skal organisationen binde USA og Europa sammen, idet selve organisationen NATO sikrer, at de amerikanske og europæiske politiske og militære ledere jævnligt mødes.

· For det tredje spiller NATO en afgørende rolle for de interne relationer mellem de europæiske medlemslande, da den tvinger europæerne til at samarbejde, integrere de militære styrker og træffe enstemmige beslutninger om den fælles sikkerhed.

I det officielle formål, som det er beskrevet på NATO’s hjemmeside (se kilder), skal alliancen også styrke fælles værdier som demokrati, personlig frihed og retssikkerhed. Men som Dagbladet Arbejderen bemærker i artiklen ’NATO æder sig ind på Rusland’ (se kilder) afholdt den målsætning ikke Portugal fra at være medstifter af NATO, selv om landet var et militærdiktatur frem til 1974. I Grækenland og Tyrkiet har militæret også haft kuppet sig til magten, uden at det har haft betydning for deres medlemskab af NATO. Sikkerhed og stabilitet har altid været det primære mål.

Hvilke trusler skal NATO beskytte medlemslandene imod?

I dag kommer truslerne mod NATO-landene fra terrorisme, fra masseødelæggelsesvåben og fra ustabile stater, hvor terrorister f.eks. kan få en base, fastslår forsker Kristian Kristensen i rapporten ’NATO’s nye strategiske koncept’ (se kilder). Siden Ruslands annektering af den ukrainske halvø Krim i 2014 er en del af opmærksomheden dog igen blevet rettet mod at beskytte NATO-landenes grænser mod trusler fra andre lande, især Rusland. I takt med udviklingen i trusselsbilledet har NATO flere gange tilpasset sit såkaldte strategiske koncept, som udstikker de overordnede retningslinjer for alliancens opgaver (se også kapitlet om NATO i dag). Grundlæggende er mekanismerne i alliancen dog de samme som ved oprettelsen i 1949. NATO er en forsvarsalliance, hvor landene har skrevet under på, at de vil beskytte og forsvare hinanden, og udgangspunktet for etableringen af alliancen var, at de stiftende lande kunne identificere nogle fælles interesser, primært en interesse i at skabe modvægt til den sovjetiske dominans. Der har dog siden NATO’s grundlæggelse også været modsatrettede interesser inden for NATO, især mellem USA på den ene side og de europæiske medlemslande på den anden.

Hvilke modsatrettede interesser er der internt i NATO?

USA og Europa har forskellige interesser på grund af deres forskellige geografi, militær, økonomi og ideologi, og det havde de også, før NATO blev grundlagt. USA ønskede at bevare en handlefrihed til at bruge sine militære kræfter, som landet ville, mens europæerne ønskede en garanti for, at USA ville komme dem til hjælp under Den Kolde Krig, så den amerikanske atomafskrækkelse fik større troværdighed over for Sovjetunionen. Selv om EU i dag har formuleret sin egen sikkerhedspolitik, er det stadig USA, der i høj grad ’passer på Europa’ i kraft af, at USA militært er den suverænt stærkeste magt i NATO. Siden Donald Trump er tiltrådt som amerikansk præsident, er Europa blevet mødt med flere krav om at investere i militæret og betale sin del af regningen for forsvarsalliancen; retningslinjen for NATOs medlemslande er, at de skal bruge 2% af deres BNP på militære udgifter, men det er der mange europæiske medlemslande, der ikke gør.

Internt imellem de europæiske medlemslande er der også forskellige interesser. Det resulterede i to verdenskrige i sidste århundrede, og selv om Europa ikke siden har været splittet af så omfattende konflikter, er interessemodsætningerne ikke forsvundet. Ligesom EU styrker NATO imidlertid forholdet imellem landene ved at kræve politisk, økonomisk og militært samarbejde. Alle beslutninger i NATO skal endda træffes ved enstemmighed.

Hvordan er NATO opbygget?

Modsat de fleste andre militæralliancer er NATO også i fredstid en omfattende organisation. NATO’s opbygning og organisation er udførligt beskrevet i bogen ’NATO – en alliance i bevægelse’ (se kilder), men helt kort kan strukturen forklares således:

Organisationen er delt op i en politisk og en militær struktur. Da NATO først og fremmest er et politisk samarbejde mellem suveræne stater, er de vigtigste beslutningstagere folkevalgte politikere fra de enkelte medlemslande. NATO's øverste politiske beslutningsorgan er Det Nordatlantiske Råd i Bruxelles. Mindst to gange årligt samles udenrigsministrene fra alle medlemslande i rådet, og normalt mødes landenes ambassadører i NATO en gang om ugen. Landenes regeringschefer mødes på topmøder, når det er nødvendigt.

Alle NATO-lande har en repræsentation i NATO, en ambassade, som består af diplomater og repræsentanter for forsvarsministeriet og det nationale militær. De mødes på ugentligt niveau. Desuden har NATO udviklet et omfattende civilt administrativt apparat til behandling af politiske spørgsmål. Det har til huse i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles.

Hvem er NATO’s øverste chefer?

NATO’s generalsekretær er øverste leder for hele alliancen, men han handler på vegne af medlemslandene. Han er formand for Det Nordatlantiske Råd og leder af den civile stab. Ifølge NATO’s bestemmelser er generalsekretæren altid europæer, mens den øverstbefalende for den militære del (SACEUR – Supreme Allied Commander Europe) altid er en amerikansk general eller admiral. Det var i sin tid et krav fra USA’s kongres, hvis USA skulle udstationere amerikanske tropper i Europa. I dag er Norges tidligere statsminister Jens Stoltenberg generalsekretær, mens den amerikanske general Curtis Scaparrotti er den militært øverstbefalende.

Hvordan arbejder den militære og politiske del af NATO sammen?

NATO’s militære struktur giver input til det politiske niveau og udfører dets beslutninger. Militærkomiteen er den højeste militære myndighed, der udformer NATO’s overordnede strategi. Her mødes landenes forsvarschefer to gange om året, og de permanente repræsentanter løbende. Det er dem, der i sidste ende skal vinde en krig eller gennemføre de opgaver, de bliver pålagt. NATO’s militære myndigheder arbejder både i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles og i det militære hovedkvarter i Mons (SHAPE – Supreme Headquarters Allied Powers Europe), som også ligger i Belgien. I fredstid er medlemslandenes styrker under national kommando, mens de i en krigssituation kan stilles under NATO-kommando.

Traditionelt er NATO forankret i denne faste hierarkiske struktur, men organisationen har udviklet sig til også at indgå i mere løst sammensatte koalitioner, hvor udenforstående partnere kan deltage, som f.eks. i Afghanistan, NATO’s hidtil største mission. De fredsbevarende operationer har skabt behov for nye handlemønstre, hvor NATO’s partnere også har fået indflydelse på alliancens opgaver ved f.eks. at sidde med ved beslutningsbordet i ISAF.

Hvem er NATO’s partnere?

Samtidig med at NATO har udvidet sin medlemskreds, har organisationen også udviklet partner- og samarbejdsrelationer med en lang række lande, der ikke ønsker at blive medlem, eller endnu ikke kan blive medlemmer. NATO samarbejder i dag om forskellige sikkerhedspolitiske emner med lande så forskellige som Sverige, Egypten og Australien, og derfor er alliancen i dag næsten verdensomspændende. Allerede i december 1991, samme måned som Sovjetunionen blev opløst, blev North Atlantic Cooperation Council oprettet som et råd mellem NATO-landene og de tidligere Warszawapagtlande. Rådet blev ikke det permanente samarbejdsforum, som det var tiltænkt, men det blev det første skridt i en ny forståelse af sikkerhed i NATO. Det var ikke de militære styrker men et øget samarbejde med tidligere fjender mod en fri og demokratisk udvikling, der skulle skabe sikkerhed i Europa.

Hvad er Partnerskab for Fred?

Partnerskab for Fred eller Partnership for Peace (PfP) er et program fra 1994, som blev rammen om et omfattende militært samarbejde med enkeltlande i Central- og Østeuropa. Konkret fokuserer PfP på forsvarspolitisk samarbejde, herunder modernisering af våben og udstyr, demokratisk kontrol med militæret og træning til fredsbevarende operationer. Men det overordnede mål er at skabe tillid og sikkerhed mellem gamle fjender ved samarbejdet i sig selv. Danmark var i 1990'erne stærkt aktiv inden for dette program blandt andet for at sikre de baltiske lande en tilknytning til NATO, og det resulterede i landenes medlemskab i 2004.

I dag deltager 22 lande i programmet Partnerskab for fred: Albanien, Armenien, Aserbajdsjan, Bosnien og Hercegovina, Finland, Georgien, Hviderusland, Irland, Kasakhstan, Kirgisistan, Makedonien, Malta, Moldova, Montenegro, Rusland, Schweiz, Serbien, Sverige, Tadsjikistan, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan og Østrig. Heraf har Rusland desuden sit eget NATO-Rusland-råd og Ukraine sin egen NATO-Ukraine kommission, som er et udvidet samarbejde med tættere koordinering.

Hvad er Middelhavsdialogen og Istanbul Cooperation Initiative?

Samme år som PfP blev etableret, lancerede NATO også initiativet Middelhavsdialogen. Formålet med dette initiativ var at forbedre forholdet til lande i Mellemøsten og Nordafrika. I dag deltager Algeriet, Egypten, Israel, Jordan, Mauretanien, Marokko og Tunesien i samarbejdet.
Derudover grundlagde NATO i 2004 det såkaldte Istanbul Cooperation Initiative, der skulle engagere landene omkring den persiske golf. Her deltager Bahrain, Qatar, Kuwait og de Forenede Arabiske Emirater. Både Middelhavsdialogen og Istanbul-initiativet lider dog af vedvarende skepsis over for NATO. Det er småt med konkret indhold som fælles øvelser eller operationer, og initiativerne er blevet beskyldt for primært at være snakkeklubber.

Hvilke andre samarbejder er der mellem NATO og andre lande?

De institutionaliserede partnerskabsprogrammer omfatter primært NATO’s naboer, men derudover samarbejder NATO også med andre lande i verden. Under missionen i Afghanistan har NATO f.eks. samarbejdet med Singapore, New Zealand, Australien, Japan, Sydkorea og Colombia.

Hvordan blev Danmark medlem af NATO?

Under parolen ’Aldrig mere en 9. april’ (som henviser til den tyske besættelse af Danmark 9. april 1940) førte den danske regering i årene efter Anden Verdenskrig forhandlinger med Norge og Sverige om et skandinavisk forsvarssamarbejde. Det ville blive en svag alliance uden amerikansk støtte, men regeringen ønskede ikke at blive en del af den europæiske blokdannelse under Vestunionen. I lyset af det stigende pres fra Sovjetunionen og et rygte om snarlig invasion af Danmark, der udløste den såkaldte påskekrise i marts 1948, takkede Folketinget dog til sidst ja til Atlantpagten med 119 stemmer for og 23 imod. Danmark blev dermed et af de første medlemmer af den nye forsvarsalliance NATO.

Hvordan har Danmarks rolle i NATO udviklet sig?

Danmark var interessant for USA pga. Grønland, som supermagten allerede havde oprettet baser på under Anden Verdenskrig, da øen lå som en fordelagtig mellemstation for et eventuelt bombetogt mod Moskva.

Siden 1864 havde Danmark forholdt sig neutral i stormagtspolitik, og fra begyndelsen af NATO-medlemskabet var befolkningen splittet. En Gallup-undersøgelse fra marts 1949 viste, at 47 pct. var for NATO, mens 26 pct. var imod. Den relativt store folkelige modstand har lagt et vedvarende pres på de skiftende regeringer for at minimere risiciene ved alliancesamarbejdet, nemlig som en lille stat på et geografisk uheldigt sted at blive offer for fjendens reaktion på forholdet til USA og NATO eller blive trukket ind i konflikter mod sin vilje. Derfor tog Danmark rollen, sammen med andre mindre NATO-lande, som aktiv tilhænger af nedrustning, afspænding og politiske løsninger. Især spørgsmålet om atomvåben skabte splid i Danmark og førte i 1980’erne til den såkaldte fodnotepolitik, hvor et flertal i Folketinget tvang regeringen til at indskrive forbehold i NATO’s erklæringer. De borgerlige partier mener, fodnotepolitikken skadede Danmarks forhold til NATO, mens andre argumenterer for, at forbeholdene var med til at lægge låg på Den Kolde Krig i perioden. Rapporten ’Danmark under den kolde krig’ (se kilder) konkluderer, at fodnotepolitikken ikke havde nogen påviselig betydning for den internationale udvikling eller for Danmarks medlemskab af NATO.

Siden Den Kolde Krigs afslutning har Danmarks rolle ændret sig fundamentalt. Fra at være den lille stat, der skulle beskyttes af de store venner, deltager danske soldater i dag i NATO-operationer over hele verden for at skabe sikkerhed for andre. I perioden fra 2009 til 2014 var det ligefrem en tidligere dansk statsminister, Anders Fogh Rasmussen, der bestred posten som NATO’s øverste.